EU-Kommission: Provisionsverbot bedroht Finanzbranche

Anfang Januar 2023 wurde ein Schreiben an Markus Ferber (CSU) bekannt, das für Unruhe in der Finanz- und Assekuranzbranche sorgte. Der gebürtige Augsburger ist Abgeordneter im Europaparlament und hat das Schreiben von Mairead McGuiness, irische EU-Kommissarin für Finanzen, in seiner Funktion als Sprecher des Ausschusses für Wirtschaft und Währung erhalten. McGuiness schrieb, dass sie ein Verbot der Vermittlerprovisionen prüft, um die Kosten für Kleinanleger zu senken und die unabhängige Finanzberatung per Honorar zu stärken. Vermittler sehen sich damit in ihrer wirtschaftlichen Existenz bedroht. Auch für Filialbanken, viele Fonds- und Lebensversicherer wäre ihr bisheriges Vertriebsmodell gefährdet.

Frühere Vorstöße zum Provisionsverbot wurden abgewehrt

In der Vergangenheit gab es in Deutschland bereits Versuche, die Provisionsvergütung zu kippen. So sind laut der Finanzmarktrichtlinie MIFID 2 der Europäischen Union (EU), die mit dem Finanzmarktnovellierungsgesetz (2. FiMaNoG) Ende März 2017 in Deutschland umgesetzt wurde, Provisionen in der Anlageberatung nur erlaubt, wenn sie offengelegt werden und sie die Qualität der Beratung verbessern. Damit wollte die EU die unabhängige Anlageberatung auf Honorarbasis stärken. Statt die Beratungsqualität von Provisionsmodellen in Einzelfällen nachzuweisen, wurde in einer Verordnung des Bundesfinanzministeriums die für die Beibehaltung der Provisionsvergütung notwendige Beratungsqualität pauschal mit dem dichten deutschen Filial- und Beraternetzwerk begründet, die über dem EU-Durchschnitt liegt (siehe Grafik1).

„In unseren Augen ist die Regelung klar EU-rechtswidrig. Ein Filial- oder Beraternetzwerk kann nicht zu einer besseren Beratung im Einzelfall führen“, kritisiert Christian Ahlers, Referent Team Finanzmarkt beim Verbraucherzentrale Bundesverband die Verordnung.

Statt einem Provisionsverbot trat unter der großen Koalition unter Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) am 1. Juli 2022 nur ein Provisionsdeckels in Höhe von 2,5 Prozent für Restschuldversicherungen in Kraft. Zudem will die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) „Fehlentwicklungen im Markt“ bezüglich hoher Provisionen untersuchen. Zuletzt sorgte die BaFin mit einem geplanten Merkblatt „zu wohlverhaltensrechtlichen Aspekten“ für den provisionsgesteuerten Vertrieb von Kapitallebensversicherungen für Nervosität in der Branche. Im Januar 2023 bekam Michael H. Heinz, Präsident des Bundesverband Deutscher Versicherungskaufleute (BVK) über eine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion von der Bundesregierung bestätigt, dass der Provisionsdeckel nur für die Restschuldversicherung und nicht für sonstige Risikolebensversicherungen gilt. Denn auch unter der seit Ende 2021 regierenden Ampelkoalition von Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) ist das von den Grünen favorisierte Provisionsverbot nicht mehrheitsfähig. Vor allem die FDP, aber auch große Teile der SPD, sprechen sich vehement gegen ein Provisionsverbot aus.

Befürworter und Gegner eines Provisionsverbots

EU-Finanzkommissarin McGuiness plant schon im Frühjahr 2023 einen konkreten Vorschlag zu Kleinanlegerstrategie mit einem wahrscheinlichen Provisionsverbot vorzulegen. Nach Ansicht von McGuiness liefert das Provisionsmodell für die Kleinanleger nicht die beste Lösung, da Angebote nach einer Studie im Schnitt 35 Prozent teurer für Anleger seien als andere Angebote. Die seit 2018 in Kraft getretene EU-Finanzmarktrichtlinie Mifid 2 habe nicht wie erhofft zu einem Anstieg der unabhängigen Anlageberatung geführt. Das Provisionsmodell dominiere weiterhin. Tatsächlich standen in Deutschland im Januar 2022 nach der Vermittlerstatistik des DIHK allein im Bereich der Versicherungen 192.464 provisionsabhängige Vermittler (Versicherungsvertreter, Makler) gerade mal 325 honorarfinanzierte Versicherungsberater gegenüber. Auch ist die Zahl der registrierten Finanzanlagenvermittler (§34f GewO) mit 39.084 provisionsabhängige Vermittler um ein 153-Faches höher als die 256 registrierten Honorar-Finanzanlagenberater (§34h GewO). Unter den Parteien haben sich FDP und die Union als Gegner eines Provisionsverbots positioniert. Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) hat im Januar 2023 in einem Schreiben an die Kommissarin ein Provisionsverbot abgelehnt und stattdessen für die Beibehaltung von Provisions- und Honorarberatung geworben. Am 2. Februar 2023 stellten die CDU/CSU-Fraktionsvorsitzende Friedrich Merz (CDU) und Alexander Dobrindt (CSU) in einer Kleinen Anfrage an die Bundesregierung 34 Fragen. Die Beantwortung würde nicht nur Klarheit zur Position der Bundesregierung zu einem Provisionsverbot schaffen, sondern einige für Vermittler und Berater offene Fragen klären. Unterstützt wird ein Provisionsverbot in Deutschland dagegen von Verbraucherschützern, den Grünen und dem Bundesverband deutscher Honorarberater.

Erfahrung von Staaten mit dem Provisionsverbot

Bereits 2013 haben die Niederlande und das Vereinigte Königreich Provisionsverbote für den Vertrieb von Finanzanlageprodukten eingeführt. Begründet wurde das Verbot mit einer Verzerrung des Angebots zu Lasten der Verbraucher, da die am höchsten provisionierten Produkte vertrieben würden. 2013 galt das unter der bürgerlich-liberalen Regierung von Ministerpräsident Mark Rutte eingeführte Provisionsverbot in den Niederlanden zunächst nur für komplexe Finanzprodukte wie Hypotheken und Lebensversicherungen. 2014 wurde der Provisionsvertrieb auch anderer Finanzprodukten wie Aktienfonds untersagt. Berater dürfen seitdem nur noch auf Honorarbasis arbeiten und werden direkt von den Kunden bezahlt.

Im Vereinigten Königreich wurden 2013 durch das „Retail Distribution Review“ die Anforderungen an Finanzberater unter der konservativen Regierung von Premierminister David Cameron deutlich verschärft. Neben der verpflichtenden Offenlegung über das angebotene Spektrum der Beratung von Finanzinstrumenten (independent, restricted), wurde ein Verbot von Zuwendungen von Produktherstellern an Finanzberater eingeführt. In der Folge zogen sich vor allem die Banken aus dem Beratungsgeschäft zurück und reduzierten bis 2019 ihre Filialen auf 42 Prozent des Niveaus von 2010 (siehe Grafik2).

Auch die Anzahl der Anlageberater ist im Vereinigten Königreich ist laut einer Studie von Deloitte zwischen 2011 und 2014 um rund 60 Prozent im Bankenbereich zurückgegangen. Laut der britischen Finanzaufsicht FCA steigt die in Anspruch genommene qualifizierte Beratung mit dem Vermögen.

Auch in den Niederlanden sank die Filialdichte und zwar auf 61 Prozent des Niveaus von 2010. Die Filialschließungen ging damit in den Niederlanden nicht viel stärker als in Deutschland zurück, wo sich die Zahl seit 2010 auf ein Niveau von 67 Prozent verringert hat. Laut der Studie „Zakelijker verhoudingen – de markteffecten van het provisieverbod” erhalten Anleger, die sich heute in den Niederlanden beraten lassen, kompetentere und neutrale Expertise gegenüber der Zeit vor der Reform. Dies bestätigen auch Finanzberater, die sich mehrheitlich gegen eine Rückkehr zum Provisionssystem aussprichen.

Beratungslücke durch Provisionsverbot?

Nach der im Auftrag der Deutschen Kreditwirtschaft (DK), des deutschen Fondsverbands (BVI) und des Deutschen Derivate Verbands (DDV) von KPMG erstellten Studie „Zukunft der Beratung“ im Auftrag von Ende 2021 ist eine „sachgerechte Heranführung der Bank- (Retail-) Kunden und deren fachkundige Begleitung bei der Investition in Wertpapiere nur durch den Erhalt der provisionsbasierten Beratung gewährleistet“. Ein Provisionsverbot würde zu einer Beratungslücke bei der Gruppe der besonders beratungsbedürftigen Bankkunden führen, weil sich die Honorarberatung für diese Anleger mit kleinen Anlagebeträgen nicht rechnet oder unüberwindbare Kosten darstelle. Bis zu einem Anlagebetrag von 25.000 Euro sei die Honorar-Anlageberatung teurer als die provisionsbasierte Beratung. Laut der Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv) deckt sich dies allerdings nicht mit den im Vereinigten Königreich und den Niederlanden gemachten Erfahrungen. „Eine Beratungslücke nach diesem Argument würde entstehen, wenn Verbraucher Finanzberatung wünschen, sich aber keine leisten können. Die ... durchgeführten Untersuchungen zeigen, dass es diesen Fall so gut wie nicht gibt. Von den 25 Prozent der Bevölkerung im Vereinigten Königreich, die potenziell Finanzberatung gebraucht hätten, sagten neun Prozent, sie wollten oder konnten sich keine Beratung leisten. Das bedeutet, nur zwei Prozent der Gesamtbevölkerung wollten oder konnten sich keine Beratung leisten. Ähnliches geht aus den Berichten der Niederländischen Behörden hervor: Nur zwei Prozent der Verbraucher dort sahen die Kosten einer Finanzberatung als Hindernis, sich beraten zu lassen“, so die Meldung „Europäische Provisionsverbote & Deutsche Fehldarstellungen“ vom vzbv.

Die Wahrscheinlichkeit eines Provisionsverbots durch die EU

Auch wenn sich Finanzkommissarin Mairead McGuiness für ein Provisionsverbot aussprechen sollte, ist damit noch nicht die notwendige Mehrheit der Stimmen im Europäischen Parlament sicher. Nicht nur in Deutschland liegt die Bank-Filialdichte über dem Durchschnitt der EU-Länder, sondern auch in Frankreich, Spanien, Italien und Portugal. Auch dort hat die Finanzbranche großen Einfluss auf die Parteien, weshalb eine Mehrheit im Parlament für ein Provisionsverbot eher unwahrscheinlich erscheint.