Janet Yellens neuer finanzpolitischer Multilateralismus

Unter dem früheren Präsidenten Donald Trump taten die USA – in beiden Institutionen der größte Anteilseigner mit Vetorecht – wenig, um deren Politik zu gestalten (abgesehen von gelegentlichen Störungen). Jetzt übernehmen die USA die Führung bei der Koordinierung ihrer Rolle und helfen armen Ländern, auf die Corona-Krise zu reagieren.

Die Vorreiterin dieses Ansatzes ist US-Finanzministerin Janet Yellen. Im vergangenen Monat schrieb Yellen in einem Brief an ihre G20-Kollegen, dass kein Land allein den „Sieg über die doppelte Gesundheits- und Wirtschaftskrise erklären“ kann, die durch die Pandemie verursacht wurde. „Dies ist ein Zeitpunkt, der zum Handeln und für Multilateralismus gemacht ist“, fügte sie hinzu.

Yellens Brief mag vielleicht nicht für den Beginn eines neuen „Bretton-Woods-Moments“ stehen, wie ihn die geschäftsführende Direktorin des IWF Kristalina Georgieva befürwortet. Aber er steht für eine willkommene Abkehr von Trumps Rücksichtslosigkeit und Versäumnissen. Und er strebt echte Maßnahmen an, die die Regierung Trump abgelehnt hatte: die Stärkung des Instrumentariums des IWF und der Weltbank, einschließlich der konzessionären Fazilitäten des Fonds, und eine neue Zuteilung seines Reservemediums, der Sonderziehungsrechte (SZR), um die Liquidität für einkommensschwache Länder zu erhöhen.

Diese Länder brauchen definitiv Hilfe, nicht zuletzt, weil sich die Verschuldungssituation infolge der Covid-19-Krise vielerorts deutlich verschlechtert hat. Die G20 hat bereits einen zweigleisigen Ansatz entwickelt, um hoch verschuldeten Ländern zu helfen. Erstens bietet sie einen befristeten Zahlungsaufschub für Zins- und Tilgungszahlungen – bis Juni dieses Jahres, der allerdings verlängert werden kann – im Rahmen der Debt Service Suspension Initiative an. Zweitens plant sie, die Schuldentragfähigkeit durch einen gemeinsamen Rahmen zum Umgang mit Schulden (Common Framework for Debt Treatments) zu verbessern.

Doch diese Unterstützung muss ausgeweitet werden. Erfreulicherweise haben die G20 nun, da die USA ihren Widerstand gegen eine neue SZR-Zuteilung aufgegeben haben, zugestimmt, dass der IWF an einer solchen arbeiten kann.

Der Wert des SZR basiert auf einem Währungskorb (dem US-Dollar, dem Euro, dem japanischen Yen, dem chinesischen Renminbi und dem britischen Pfund). SZR fungieren zwar nicht als Währung, können aber in frei verwendbare Währungen getauscht werden.

Sonderziehungsrechte sind nicht entwickelt worden, um einkommensschwachen Ländern zu helfen. Stattdessen sollten sie die offiziellen Reserven der IWF-Mitgliedsländer ergänzen und Liquiditätsprobleme lösen, zu einer Zeit, als der US-Dollar direkt in Gold konvertierbar war.

In Anbetracht dessen wird der Anteil der SZR, den jedes Land bei einer bestimmten Zuteilung erhält, durch seine IWF-Quoten bestimmt. Nach diesem System würden die G20-Länder 68% einer SZR-Zuteilung erhalten, wobei die USA, das Vereinigte Königreich und die größten Volkswirtschaften der Europäischen Union satte 48% beanspruchen würden. Die armen Länder würden derweil lediglich 3,2% dieser Zuteilung erhalten.

Anders gesagt fließen SZR tendenziell denjenigen zu, die sie am wenigsten brauchen. Und die Wahrscheinlichkeit, dass Länder mit niedrigem Einkommen die SZR, die sie erhalten, in frei verwendbare Währungen konvertieren, ist höher.

Yellen hat dies erkannt und ihre Bereitschaft signalisiert, mögliche Lösungen in Betracht zu ziehen. So könnten die G20-Länder die SZR, die sie nicht benötigen, zur Unterstützung der wirtschaftlichen Erholung in einkommensschwachen Ländern einsetzen. Dies könnte den Weg für die Einrichtung von SZR-basierten Fonds ebnen.

Doch selbst nach dem bestehenden Zuteilungssystem würde eine SZR-Zuteilung im Wert von 100% der aktuellen IWF-Quoten – wie sie Italien, das derzeit die Präsidentschaft der G20 innehat, befürwortet – rund 15,2 Milliarden SZR für die ärmsten Länder bringen. Das ist mehr als die durchschnittliche konzessionäre Kreditvergabe des IWF pro Jahr durch den Poverty Reduction and Growth Trust (1,25 Milliarden SZR).

Außerdem sind SZR nicht an Bedingungen geknüpft. Indem sie ihre Verwendung befürwortet, hat Yellen also effektiv anerkannt, dass flexible und bedingungslose Liquidität – und nicht konzessionäre Kredite – das ultimative Sicherheitsnetz ist. Gleichzeitig betont sie eine solide Governance und die Notwendigkeit, gemeinsame Parameter festzulegen und damit Transparenz und Rechenschaftspflicht bei SZR-Transaktionen zu stärken.

Damit wären wir beim Elefanten im Raum: Wie werden die Länder ihre SZR verwenden? Sollen sie sie zum Beispiel zur Bedienung bilateraler Schulden verwenden dürfen? In diesem Fall könnten solche multilateralen Gelder am Ende bilateralen Gläubigern wie China zugutekommen – eine Folge, vor der Yellens Vorgänger Steven Mnuchin gewarnt hat.

Die Beantwortung solcher Fragen erfordert umfassendere Bemühungen, die vielen klaffenden Lücken im derzeitigen multilateralen Finanzsystem zu schließen – Lücken, die finanziell bedürftigen Ländern oft nur wenige gute Optionen gelassen haben. Infolgedessen mussten einkommensschwache Länder oft auf eine beschwerliche bilaterale Kreditvergabe zurückgreifen und wurden zur Geisel privater Gläubiger und gemischtwirtschaftlicher Gebilde, wie Chinas staatseigenen Banken. Dies hat zu erheblichen Asymmetrien zwischen verschiedenen Arten von Schulden und verschiedenen Arten von Gläubigern geführt.

Um diese Probleme anzugehen, müssen Ländern in Not multilaterale Finanzinstrumente zur Verfügung gestellt werden. Darüber hinaus muss die G20 verstärkt Maßnahmen ergreifen, um die Schuldentragfähigkeit zu unterstützen, internationale Maßnahmen zu koordinieren und faire Kreditvereinbarungen zwischen bilateralen Gläubigern auszuhandeln, insbesondere China und einkommensschwachen Schuldnern.

Die gute Nachricht ist, dass Yellen – mit ihrer Betonung auf Governance, Flexibilität und Verfügbarkeit – die Lücken in der internationalen Finanzarchitektur zu erkennen scheint. Es ist zu hoffen, dass sie weiterhin führend auf dem Weg zu einem neuen finanzpolitischen Multilateralismus sein wird, der diese Lücken schließt.

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