Ehrbare Staaten?

Wenn es um Staatsverschuldung geht, kann der Vertrag von Maastricht nicht unbeachtet bleiben. Moog und Raffelhüschen beziehen ihn daher in ihre Studie mit ein und erkennen: „Das Regelwerk von Maastricht begrenzt die nationale politische Handlungsfähigkeit, hat aber zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen beigetragen.“ Die Logik von Maastricht greife jedoch zu kurz, da sie die Stabilität der Staatsfinanzen nicht gewährleisten könne. Wann die öffentlichen Finanzen noch tragbar sind, geht aus dem Vertrag von Lissabon hervor. Artikel 140 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) definiert, dass tragbare Finanzen „aus einer öffentlichen Haushaltslage ohne übermäßiges Defizit im Sinne des Artikels 126“ ersichtlich sind. Artikel 126 Absatz 2 AEUV verpflichtet die Europäische Kommission dazu, die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand zweier Kriterien zu prüfen. Zum einen daran, ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum BIP einen bestimmten Referenzwert (drei Prozent des BIP) überschreitet und zum anderen, ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstandes zum BIP einen bestimmten Referenzwert (60 Prozent des BIP) überschreitet.

„Obwohl Verstöße bisher nie geahndet wurden“, kommentieren die Autoren, „hat das Regelwerk von Maastricht der Haushaltspolitik in der Praxis dennoch Beschränkungen auferlegt. Als Folge haben die EURO12-Staaten ab 1995 (bis zur Finanzkrise) Fortschritte bei der Konsolidierung ihrer Haushalte erzielt.“

Die Haushaltsdisziplin ist der Studie zufolge aber nur eine Seite der Medaille. Auf der anderen Seite stehen die Einnahmen. Hier wird das Problem Griechenlands deutlich, wie aus der Studie hervorgeht. So habe das Land gegen Ende der 1990er-Jahre durchaus Konsolidierungserfolge erzielen können. Doch reichten die Einnahmen nie auch nur annähernd aus, um die Staatsausgaben zu decken. Hinzu komme, dass Griechenland selbst die geringen Konsolidierungserfolge nach Erreichen (die Autoren sprechen von „Erschummeln“) des Euro-Etappenziels nach und nach aufgezehrt habe. Der Vergleich mit Deutschland zeigt, dass die Staatsausgaben und –einnahmen in der Bundesrepublik nie derart weit auseinanderklafften wie in Griechenland. Jedoch hätten die Einnahmen seit 1995 nur in den Jahren 2007 und 2008 gerade so ausgereicht, um die Ausgaben zu decken. Trotz laufender Schätzungen zu Steuermehreinnahmen sei in den kommenden Jahren nicht mit einem ausgeglichenen Haushalt zu rechnen.

Dass Finanzstatistiken im Zeitablauf immer wieder revidiert werden, halten die Autoren für normal. Doch hätten diese Revisionen in Griechenland ein eine andere Qualität und Quantität. Liegen die nachträglichen Korrekturen in Richtung Haushaltsdefizit Deutschlands seit 1996 stetig unter einem Prozent des BIP, erreichen sie in Griechenland im Jahr 2007 einen Höchstwert von sieben Prozent. Dieses korrigierte Primärdefizit halten Moog und Raffelhüschen für das eigentliche Problem des griechischen Staates. „Ein Primärdefizit bedeutet, dass ein Staat die Ausgaben für alle seine eigentlichen oder primären Aufgaben (z.B. Infrastrukturinvestitionen, Gehälter, Sozialleistungen, etc.) nicht aus seinen laufenden Einnahmen finanzieren kann“, so die Autoren. Dies sei mit einem privaten Haushalt vergleichbar, der seine laufenden Ausgaben für Miete, Kleidung oder Essen nicht aus seinem Einkommen bestreiten könne. Daher lebe ein Staat, der sich auf Dauer ein Primärdefizit leistet, über seine Verhältnisse und drohe, über kurz oder lang in der Zahlungsunfähigkeit zu enden. Moog und Raffelhüschen sind sich sicher, dass ab Mitte der 2000er-Jahre Zweifel an der Solidität der griechischen Staatsfinanzen hätten aufkommen müssen. Unter den damaligen Gegebenheiten – den Zinssätzen – legten die Daten allerdings nahe, dass Griechenland in der Lage gewesen sei, die hohen Staatsschulden zu bedienen.

In den Ergebnissen des Nachhaltigkeitsrankings der Studie kommt es zu unterwarteten Überraschungen. Die Autoren berücksichtigen dabei auch die impliziten Schulden, welche oft nicht in die Schuldenquote eingerechnet werden. Diese umfassen alle bereits heute absehbaren zukünftigen Verpflichtungen des Staates, wie etwas Renten- und Pflegeversicherung sowie Beamtengehälter. Ihr Argument für diese Entscheidung: „Über die kurz- und mittelfristige Haushaltsdisziplin hinaus müssen Länder auch langfristig in der Lage sein, ihre Ausgaben zu decken.“ Bei einer aktuellen Schuldenquote (explizite Schuld) von nur 19 Prozent des BIP lastet auf dem Euro-Musterland ein implizierter Schuldenberg von 1.097 Prozent. Dagegen hat der aktuelle Problemfall Italien bei einer gegenwärtigen Schuldenquote von 118 Prozent des BIP nur eine implizite Schuldenlast von 28 Prozent des BIP zu stemmen. Daraus folgt, dass Italien lediglich einen Konsolidierungsbedarf von 2,4 Prozent des BIP hat und Luxemburg von 12 Prozent.

Ein weiteres interessantes Ergebnis der Studie ist, dass die impliziten Schulden zwar zu einem großen Teil aus altersabhängigen Kosten entstehen, dies aber nicht unbedingt bedeute, dass Staaten, die besonders unter der Verschiebung der Alterspyramide leiden, auch die größte Nachhaltigkeitslücke aufweisen. In Deutschland beispielsweise werde sich den Autoren zufolge der Anteil der über 65-Jährigen zwischen 2010 und 2060 drastisch von 31 auf 60 Prozent erhöhen und das Erwerbspersonenpotenzial um 30,8 Prozent zurückgehen. Eine implizite Schuldenquote von 109,4 Prozent ist da relativ gering. Anders in Luxemburg: Der Anteil der über 65-Jährigen werde sich im gleichen Zeitraum von 20 auf nur 45 Prozent erhöhen. Das Erwerbspersonenpotenzial nimmt zudem um 19 Prozent zu. Dennoch weißt das Land eine Nachhaltigkeitslücke von 1.115,6 Prozent des BIP auf.