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Carstensen: "Der Einstieg ins System ist korrekt"

Bild: Uni Kiel

Das Klimapaket der Bundesregierung – und warum der Zertifikatehandel einer CO2-Steuer vorzuziehen ist: Interview von der FondConsult-Investment-Konferenz mit Volkswirt Prof. Dr. Kai Carstensen.

24.10.2019 | 10:50 Uhr von «Thomas Gräf»

€uro Advisor Services: Das Klimapaket ist beschlossen. Welche Auswirkungen sehen Sie für die Wirtschaft?

Carstensen: Deutschland hat internationale Verträge unterschrieben und wenn wir diese Verträge erfüllen wollen, dann müssen wir etwas tun. Das ist der Inhalt des Klimapakets. Wir sehen bisher eine Zweiteilung der Wirtschaft, nämlich in Sektoren, die in den EU-Zertifikatehandel (ETS) eingebunden sind – und in alle anderen Sektoren. Eingebunden sind die Energiewirtschaft, die größere Industrie und der innereuropäische Flugverkehr; nicht eingebunden sind insbesondere die zwei großen CO2-Emittenten Verkehr und Gebäude, aber auch Landwirtschaft oder Abfall. Für diese Sektoren ist nun das Klimapaket gedacht.

€uro Advisor Services: Sollte man nicht diesen Sektoren auch Vorgaben machen zur Reduktion des CO2-Ausstosses?

Carstensen: Früher gab es Sektorziele für die Emissionen in den einzelnen Bereichen. Aus ökonomischer Sicht ist es jedoch sinnvoll, alle Sektoren zusammenzufassen und dort CO2 zu sparen, wo es am günstigsten ist. Wo das ist, wissen weder die Politik noch die Ökonomen. Denn es wird bestimmt von den Präferenzen der vielen Millionen Menschen in unserem Land und dem, was technisch umsetzbar ist. Um das zu koordinieren, brauchen wir einen Markt und einen Preis für die CO2-Emission. Erst wenn wir einen Preis haben (oder in Aussicht haben), setzt Innovation zur CO2-Vermeidung ein, denn Vermeidung lohnt sich dann. Die Bundesregierung kommt nun den Forderungen der Wirtschaftswissenschaften nach und hat ein Zertifikate-System für die Nicht-ETS-Sektoren beschlossen.

€uro Advisor Services: Warum Zertifikate – und nicht etwa eine CO2-Steuer?

Carstensen: Von der ökonomischen Wirkung her sind Zertifikate und Steuer sehr ähnlich. Beide erzeugen letztendlich einen Preis für den Ausstoß von CO2. Der Vorteil der Zertifikate liegt darin, dass es eine feste Obergrenze gibt, wie sie z.B. aus dem Abschluss internationaler Verträge resultiert. Diese ist mit Zertifikaten einfach einzuhalten: Mehr als das, was durch die Zertifikate vorgegeben wird, kann nicht ausgestoßen werden. Entsprechend lassen sich über die Zeit sinkende gesamtwirtschaftliche Emissionen zielgenau und erfolgreich steuern, wie auch das EU-Zertifikatesystem gezeigt hat. Das Problem ist jedoch, dass sich der Preis am Markt bildet und wir vorher nicht wissen, wo er einmal liegen wird. Die Politik befürchtet nicht zu Unrecht, dass es zu extremen Preissprüngen kommt, die sowohl die Firmen überfordern als auch die Bürgerinnen und Bürger – und so die Wählerinnen und Wähler verärgern.

€uro Advisor Services: Was ist der Unterschied zu einer CO2-Steuer?

Carstensen: Bei einer CO2-Steuer gibt es einen klaren Preis – den Steuersatz – und die Menge ergibt sich am Markt. Das vermeidet auf den ersten Blick Preissprünge. Wenn die Politik aber eine Obergrenze einhalten will, dann muss sie den Steuersatz ständig nachjustieren. Ist der Satz zu niedrig, verfehlen wir unsere Reduktionsziele. Ist er zu hoch, dann wird zu viel CO2 eingespart und die Unternehmen sowie die Bürgerinnen und Bürger unnötig belastet.

€uro Advisor Services: Wie hat die Bundesregierung auf dieses Problem reagiert?

Carstensen: Die Bundesregierung hat sich für eine fünfjährige Übergangsphase bis 2025 entschieden, in der sie die Zertifikate unbegrenzt zu einem festen Preis ausgibt – was letztlich dasselbe ist wie eine Steuer. In dieser Zeit soll der Preis schrittweise von 10 auf 35 Euro pro Tonne steigen. Unternehmen und Gesellschaft können sich also auf einen zunächst festen Preispfad einstellen und entsprechend planen. Erst ab 2026 wird dann auch die Menge der Zertifikate begrenzt und der Preis prinzipiell freigegeben. Allerdings möchte die Bundesregierung auch ab 2026 sicherstellen, dass der CO2-Preis eine vorgegebene Obergrenze nicht übersteigt. Es ist noch unklar, wie sie das erreichen will.


CO2-Emissionen in ausgewählten Ländern

in Mrd. Tonnen

CO2 Emissionen
CO2 Emissionen


€uro Advisor Services: Wie muss man sich das System später vorstellen?

Carstensen: Wir wissen noch nicht, wie das System im Detail funktionieren soll. Ein Zertifikat könnte das Recht beinhalten, in einem Jahr eine Tonne CO2 auszustoßen. Die Zertifikate werden wahrscheinlich jedes Jahr auktioniert wie im derzeitigen EU-Zertifikatesystem, um das Emissionsvolumen jährlich neu festlegen können und jährlich Staatseinnahmen zu generieren. Sie könnten prinzipiell aber auch einmalig auktioniert und auf der Zertifikatebörse gehandelt werden. Um dennoch sinkende Emissionen zu erreichen, könnte der Staat Zertifikate vom Markt kaufen oder die mit einem Zertifikat verbundene Ausstoßmenge jährlich abzuschmelzen.

€uro Advisor Services: Bis 2015 soll der Preis bei zehn Euro pro Tonne liegen …

Carstensen: Zehn Euro pro Tonne ist viel niedriger als das, was viele gefordert haben. Und es gibt keine verlässlichen Prognosen, was bei zehn Euro passieren wird – aber es wird wohl nicht allzu viel sein. Bei den mancherorts geforderten achtzig bis hundert Euro – in etwa vergleichbar mit dem Preis in der Schweiz oder in Schweden – würde deutlich mehr passieren. Aber dann besteht insbesondere aktuell die Sorge, dass die Wirtschaft in einer konjunkturell ohnehin schwierigen Situation noch einmal massiv belastet wird. Deswegen ist es aus volkswirtschaftlicher Sicht durchaus nachvollziehbar, einen langsam ansteigenden Preispfad vorzugeben. Man muss sich aber klarmachen, dass spätestens im Jahr 2026, wenn eine feste Emissionsobergrenze .eingeführt wird, wie sie in den relevanten Klimaabkommen vorgesehen ist, zu einem Preissprung kommen wird. Nur betrifft das dann nicht mehr die gegenwärtige Bundesregierung…

€uro Advisor Services: Ist es sinnvoll, ausschließlich auf eine ausreichende und rechtzeitige Reduktion beim CO2 zu setzen?

Carstensen: Es ist derzeit unsicher, ob die Bundesrepublik ihre Verpflichtungen erfüllen wird. Bisher gab es vor allem Absichtserklärungen und wirkungslose Politik. In vielen Ländern sieht es noch deprimierender aus. So sind die USA einer der größten Emittenten von CO2, doch die derzeitige Regierung hält nichts von Klimapolitik. Wir müssen uns also darauf einstellen, dass die – nationale oder europaweite – CO2-Vermeidung nicht ausreicht. Daher werden wir auch in Klimaanpassung investieren müssen, denn die Temperatur wird wohl ohnehin ansteigen, die Frage ist nur, um wie viel. Statt teure und wirkungslose Politikmaßnahmen wie die EEG-Umlage fortzusetzen, sollten wir lieber höhere Deiche bauen – hier und in besonders betroffenen Ländern. Das klingt zunächst provokativ, aber statt Geld zu verschleudern, sollten wir es sinnvoll ausgeben, denn ausgeben können wir jeden Euro nur einmal.
In dem Moment, in dem wir ein funktionstüchtiges Zertifikatesystem haben, brauchen wir auch keine kleinteiligen Vorschriften mehr. Denn dann wird der Markt das über den Preis richten: CO2 wird dort eingespart, wo es am einfachsten ist. Dabei müssen wir nicht allein auf Verzicht setzen. Wie die vergangenen 200 Jahre zeigen, ist das marktwirtschaftliche System in der Lage, durch Innovationen zunächst Unvorstellbares zu erreichen. Wenn die Emission von CO2 nur hinreichend teuer ist, werden die Unternehmen massiv in die Entdeckung neuer Vermeidungstechnologien investieren.

€uro Advisor Services: Wie kann der Staat denn später noch eingreifen, wenn alles über den Markt geregelt wird?

Carstensen: Die Bundesregierung setzt die Rahmenbedingungen, insbesondere die Obergrenze für CO2-Emissionen in den national zu regulierenden Sektoren. Prinzipiell könnte sie auch Zertifikate am europäischen Markt kaufen und aus dem Verkehr ziehen. Dadurch würde die Emissionsmenge der ETS-Sektoren gesenkt. Aber das ist teuer. Lieber setzt die Bundesregierung daher auf wirkungslose Maßnahmen wie die Erhöhung der Ticketsteuer für innereuropäische Flüge. Das kommt gut in der Öffentlichkeit an und kostet den Staat letztlich nichts.

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