Der Ausschluss Chinas aus dem Dollar-System

Doch wer glaubt, US-Präsident Donald Trump sei bereit, seine feindselige China-Politik aufzugeben, sollte lieber noch einmal nachdenken. Tatsächlich hat die Trump-Regierung bereits Schritte eingeleitet, um einen weiteren, eng verbundenen Krieg mit China anzufangen, bei dem es diesmal um Kapitalflüsse geht.

In einer hochgradig integrierten Weltwirtschaft sind Handel und Finanzwesen zwei Seiten einer Medaille. Grenzüberschreitende Handelsgeschäfte erfordern ein gut funktionierendes internationales Zahlungssystem und ein robustes Netz von Finanzinstituten, die zur Kreditvergabe bereit und in der Lage sind. Diese finanzielle Infrastruktur wurde um den US-Dollar herum errichtet – die liquideste und am leichtesten tauschbare internationale Währung.

Die Stellung des Dollars als führende weltweite Reservewährung hat den USA schon lange eine Position verschafft, die Valéry Giscard d’Estaing, damals französischer Finanzminister, einst als „exorbitantes Privileg“ bezeichnete: Sie können zu unerheblichen Kosten Geld drucken und dieses nutzen, um weltweit Waren und Dienstleistungen zu kaufen. Doch mit Öffnung der globalen Kapitalmärkte haben die USA zudem exorbitanten Einfluss auf die restliche Welt gewonnen.

Rund 80% des Welthandels werden heute in Dollar abgerechnet und beglichen, und die meisten internationalen Transaktionen werden letztlich über das US-Finanzsystem abgewickelt. Etwa 16 Millionen Zahlungsaufträge durchlaufen täglich das Netzwerk der europäisch-amerikanischen Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT). US-Beschränkungen für Kapitalflüsse haben daher weitreichendere Auswirkungen als jeder Handelszoll. Doch ihre Verhängung erfordert lediglich die Berufung auf den International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) von 1977, ein Gesetz, das es dem US-Präsidenten erlaubt, einen nationalen Notstand auszurufen und eine Anzahl wirtschaftlicher Instrumente einzusetzen, um auf ungewöhnliche oder außergewöhnliche Bedrohungen zu reagieren.

Der IEEPA war bereits Rechtsgrundlage vieler US-Sanktionsprogramme; Präsidenten haben ihn dabei weitgehend genutzt, um Transaktionen zu blockieren und Vermögen einzufrieren. So erließ etwa Präsident Ronald Reagan in den 1980er Jahren im Rahmen des IEEPA eine Exekutivverordnung, die nach dem Putsch, der Manuel Noriega an die Macht brachte, alle Zahlungen nach Panama blockierte. (Für Panama gedachte Gelder wurden auf ein bei der Federal Reserve Bank of New York eingerichtetes Treuhandkonto umgeleitet.)

Trump – der sich als nur zu bereit erwiesen hat, „Notfall“ zu schreien, wann immer es ihm passt – hat den IEEPA bereits viele Male herangezogen, u. a. zur Rechtfertigung von Zöllen auf Einfuhren aus Mexiko und zur Geltendmachung seiner Autorität, als er verlangte, US-Unternehmen müssten „sofort anfangen, nach einer Alternative zu China zu suchen“. Und in der Hoffnung, den venezolanischen Präsidenten Nicolás Maduro aus dem Amt zu treiben, hat er den IEEPA genutzt, um Vermögenswerte der staatlichen venezolanischen Ölgesellschaft PDVSA einzufrieren.

Trump hat zudem US-Anlegern den Kauf von der venezolanischen Regierung gehaltener Schuldverschreibungen oder den Handel mit Aktien aller Unternehmen, an denen Venezuela einen beherrschenden Anteil hält, verboten. Zugleich hat Trump Juan Guaidó, dem von den USA unterstützten Interimspräsidenten, Zugang auf venezolanisches Regierungsvermögen gewährt, das bei der Fed liegt, seit Trumps Amtsvorgänger Barack Obama es 2015 einfrieren ließ.

Anders als allgemein angenommen hat Trump nicht mehr Sanktionen verhängt als seine Vorgänger. Aber er hat dabei – häufig unter Nutzung von Amerikas überproportionalem finanziellen Einfluss – besonders kreative Methoden entwickelt, um sicherzustellen, dass die von seiner Regierung verhängten Maßnahmen maximalen Schaden anrichteten, und zwar unabhängig von den Auswirkungen auf Dritte. In ähnlicher Weise sieht sich Russland nicht nur gängigen Maßnahmen zum Einfrieren von Vermögenswerten und Transaktionsverboten ausgesetzt, sondern auch Beschränkungen zum Zugriff auf das US-Bankensystem und dem Ausschluss von Beschaffungsverträgen.

China, das bereits unter sinkenden Exporten, stockenden Investitionen und einem Wachstumsrückgang leidet, ist anscheinend als Nächstes an der Reihe. Die Trump-Regierung zieht laut Berichten derzeit Einschränkungen für US-Portfolioströme nach China in Betracht, darunter ein Verbot für US-Pensionsfonds, auf chinesischen Kapitalmärkten zu investieren, den Entzug der Börsenzulassungen chinesischer Unternehmen für US-Börsen und die Begrenzung ihres Zugangs zu von US-Firmen verwalteten Aktienindices. Wie eine derartige Politik umgesetzt werden würde bleibt unklar; es wäre nicht einfach. Doch hat sich Trump, insbesondere was den Einsatz wirtschaftlicher Hebel zur Förderung geopolitischer Ziele angeht, noch nie vom Fehlen einer wohldefinierten Strategie abhalten lassen.

Dieser Ansatz mag kurzfristig funktionieren, aber er wird die USA mit Sicherheit einholen. Trumps wiederholte Nutzung des Dollar als Waffe untergräbt das Vertrauen der Inhaber auf Dollar lautender und US-verifizierter Wertpapiere. Wie viele ausländische Unternehmen werden bereit sein, in dem Wissen, dass sie ihnen nach Belieben entzogen werden kann, eine Börsenzulassung für eine US-Börse zu erwerben? Und wie viele Gebietsfremde werden ihr Vermögen bei US-Banken anlegen, wenn jeder geopolitische Streit dazu führen kann, dass es eingefroren wird?

Je mehr das Misstrauen gegenüber den USA zunimmt, desto stärker wird das Bemühen um eine Reform des internationalen Währungssystems, die China bereits seit einem Jahrzehnt propagiert, an Schwung gewinnen. Dies könnte eine Ausweitung der internationalen Rolle anderer Währungen wie des Euro oder, falls China seinen Willen durchsetzen kann, des Renminbi bedeuten. Es könnte zugleich zur Schaffung eines alternativen Währungssystems führen, das die Bedürfnisse der Entwicklungsländer – insbesondere der Öl- und Rohstoffexporteure – in den Mittelpunkt stellt.

Durch Ausweitung des Nexus zwischen wirtschaftlichem Interesse und nationaler Sicherheit fördert Trump eine Entkoppelung der beiden größten Volkswirtschaften der Welt und die Entstehung einer bipolaren, durch rivalisierende Hegemone geleiteten Weltordnung. Über den Zerfall des die Weltwirtschaft seit Jahrzehnten stützenden Handels- und Finanzsystems hinaus würde damit die Bühne für einen verheerenden Konflikt bereitet.

Paola Subacchi ist Professorin für internationale Ökonomie am Queen Mary Global Policy Institute der University of London und die Verfasserin von The People’s Money: How China is Building a Global Currency.

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