DPAM: Durchbruch oder nicht - Bringt die COP26 ein globales Preissystem für CO2?

EINE KURZE EINFÜHRUNG

Die Kohlenstoffbepreisung ist ein Instrument zur Verringerung der Kohlenstoffemissionen. Es zielt darauf ab, die externen Kosten von Kohlenstoffemissionen zu erfassen, indem ein Preis für eine Einheit emittierter CO₂-Äquivalente festgelegt wird. Die beiden wichtigsten Ansätze sind die „Kohlenstoffbesteuerung“ und „Cap-and-Trade“-Systeme, die den Markt auf unterschiedliche Weise beeinflussen und mit eigenen Herausforderungen konfrontiert sind:

Die „Kohlenstoffbesteuerung“ bestimmt einen festen Preis für CO₂-Emissionen und überlässt es dem Markt, die Menge der tatsächlichen Emissionsreduktionen zu bestimmen.

• PRO: Festgelegter „Preis“ für Umweltverschmutzung, der von einer Behörde festgelegt wird. Wenn dieser Preis richtig festgesetzt ist, werden alle externen Effekte hierdurch erfasst (was jedoch schwierig ist).

• CON: Nicht kosteneffizient. Es gibt keinen klaren Überblick über den Umfang der Emissionsverringerung. Der Markt entscheidet, wie viel reduziert wird.

„Cap-and-trade“ legt die Menge der zulässigen Emissionen fest (d. h. die „Obergrenze“) und kontrolliert somit die Reduktionen. Außerdem kann der Markt den Preis bestimmen, indem er den Handel mit Emissionszertifikaten ermöglicht.

• PRO: Festgelegte erlaubte Emissionsmengen (Obergrenze). Der Markt legt den Preis fest, d. h. er ist kosteneffizient.

• CON: Die Festlegung einer angemessenen Obergrenze ist von entscheidender Bedeutung und deshalb schwierig. Marktfaktoren beeinflussen die Preisbildung, die Vermeidungskosten können den geschätzten Nutzen der Verringerung übersteigen.

Trotz zahlreicher nationaler Initiativen zur Kohlenstoffsteuerung (35, um genau zu sein), wird im internationalen Kontext oft ein „Cap-and-Trade“-System bevorzugt (29 bestehende Initiativen). Europa hat bereits 2008 ein solches System eingeführt, das Europäische Emissionshandelssystem (EU ETS). Nach erheblichen Anlaufschwierigkeiten hat es sich allmählich zu einem robusten System entwickelt.

EU ETS stellt sicher, dass alle verfügbaren Kohlenstoffzertifikate auf dem Markt gehandelt werden können. Das bedeutet, dass die Verursacher entweder Emissionsrechte kaufen oder in die Emissionsreduzierung bzw. -vermeidung investieren können. Das System ist nicht perfekt: Es werden immer noch kostenlose Zertifikate zugeteilt, um das „Carbon Leakage“¹-Risiko zu vermeiden. Glücklicherweise wird die EU kostenlose Zertifikate bis 2025 reduzieren und eine Grenzsteuer auf Kohlenstoff einführen, um dieses Vorgehen in Zukunft zu limitieren.

DIE STROMPREISE STEIGEN RASANT, IST DIES AUF DIE KOHLENSTOFFPREISE ZURÜCKZUFÜHREN?

Untersuchen wir den Zusammenhang zwischen Kohlenstoffpreisen und dem jüngsten Anstieg der Strompreise:


1. In Europa müssen Versorgungsunternehmen für die Nutzung fossiler Brennstoffe Emissionszertifikate erwerben.
2. Die hohen Strompreise sind größtenteils eine Folge der Engpass bedingten gestiegenen Gaspreise. Tatsächlich ist nur ein Fünftel des Strompreisanstiegs auf das EU ETS² zurückzuführen.
3. Aufgrund der gestiegenen Gaspreise haben die Versorgungsunternehmen jedoch zunehmend auf Kohle umgestellt, was den Preis für EU EHS-Zertifikate in die Höhe treibt.

Nichtsdestotrotz haben die steigenden Gaspreise die Debatte über die möglichen (sozialen) Auswirkungen einer Erhöhung der Kohlenstoffpreise neu entfacht. Daher sollte man auch die möglichen sozialen Unruhen in Betracht ziehen, die durch plötzliche, übermäßig verzögerte und heftige Kohlenstoffpreismaßnahmen ausgelöst werden.

Ein globaler Mechanismus zur Bepreisung von Kohlendioxid würde jedoch wahrscheinlich weltweit einheitlichere Wettbewerbsbedingungen schaffen. Er wird unter anderem aufgrund der Bestrebungen der EU, grenzüberschreitende Systeme zur Bepreisung von Kohlendioxid einzuführen, zunehmend ins Gespräch gebracht. Die COP26 wird hoffentlich Artikel 6 des Pariser Abkommens erweitern, der die Grundlage für einen solchen internationalen Kohlenstoffmarkt schafft.

ALLE AUGEN RICHTEN SICH AUF DIE NATIONAL FESTGELEGTEN BEITRÄGE UND EINEN INTERNATIONALEN KOHLENSTOFFMARKT

Wenn wir die globale Erwärmung auf 1,5°C begrenzen wollen, müssen wir die jährlichen weltweiten Kohlenstoffemissionen (51 Gt) deutlich reduzieren. Nur ein „Cap-and-Trade“-System ermöglicht die Kontrolle über die zulässigen Emissionsmengen. Es ist an das verfügbare globale Kohlenstoffbudget anzupassen, das sich in den jeweiligen nationalen Klimaschutzbeiträgen („National Determined Contributions“, NDC) der Länder angemessen widerspiegeln muss. Dies kann jedoch aus mehreren Gründen einen internationalen Markt erfordern:

• Neue, ehrgeizigere NDCs sind ohne einen internationalen Kohlenstoffmarkt nicht zu erwarten. Es sei daran erinnert, dass die so genannte Emissionsobergrenze bzw. das Kohlenstoffbudget mit den NDCs verknüpft ist. Mehrere der bestehenden NDCs sind bereits auf die internationale Zusammenarbeit über Kohlenstoffmärkte ausgerichtet.

• Ein internationaler Kohlenstoffmarkt hat das Potenzial, bis 2030 etwa 5 Gt CO₂ pro Jahr zu reduzieren und Kosteneinsparungen von jährlich bis zu 250 Mrd. Dollar zu erzielen³.

• Ein globales System kann den Kohlenstoffpreis in die Höhe treiben, was Anreize zur Emissionsverringerung schafft. Nach Schätzungen benötigen die entwickelten Volkswirtschaften einen Kohlenstoffpreis von 130 Dollar pro Tonne CO₂ bis 2030 und 250 Dollar pro Tonne CO₂ bis 2050, um Netto-Null-Emissionen zu erreichen⁴.

Wie funktionieren die internationalen Kohlenstoffmärkte?

Länder, die Schwierigkeiten haben, ihre Ziele zur Emissionsminderung im Rahmen ihrer nationalen Klimapläne zu erreichen, oder die eine weniger kostspielige Emissionsreduzierung anstreben, können Emissionsminderungen von anderen Ländern kaufen, die ihre Emissionen bereits über ihre Zusagen hinaus gesenkt haben. Das Ergebnis kann für alle Beteiligten eine „Win-Win“-Situation sein⁵.

Gemäß Artikel 6 des Pariser Abkommens sind die Verhandlungen über internationale Kohlenstoffmärkte ein Schlüsselelement der COP26-Verhandlungen. Die Diskussionen werden jedoch eine Herausforderung darstellen, da die Welt bereits seit Jahrzehnten versucht, einen internationalen Markt zu schaffen⁶.

AUF DEM WEG ZU EINEM GLAUBWÜRDIGEN, PRINZIPIENTREUEN UND ZUVERLÄSSIGEN MARKT?

In der Vergangenheit sind aus dem Kyoto-Protokoll zum Klimawandel zwei Kohlenstoffmärkte hervorgegangen. Der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism) ermöglichte es den Industrieländern, ihre Emissionen durch die Finanzierung von Projekten zur Emissionsreduzierung in Entwicklungsländern zu senken. Obwohl dieses System scheiterte, wurden einige wichtige Lehren daraus gezogen. Das erfolgreichere EU-Emissionshandelssystem (EU ETS) hingegen ist eines der robusteren „Cap-and-Trade“-Systeme und entwickelt sich stets weiter. Die Diskussionen über die Kohlenstoffmärkte auf der COP26 werden sich wahrscheinlich auf diese beiden Märkte konzentrieren, zumal Europa auch Druck auf die Importe ausübt, indem es einen Mechanismus zur Anpassung der Kohlenstoffgrenzwerte einführt, durch den importierte Waren nach der Kohlenstoffintensität ihrer Produktion bewertet und entsprechend belastet werden.

Einige Fragen sind noch offen: Werden wir einen neuen Kohlenstoffhandelsmechanismus schaffen oder ein bestehendes Instrument, wie das EU-Emissionshandelssystem, ausbauen? Werden wir uns auf einen Mechanismus des globalen Handels stützen oder auf einen mit regionalen Unterschieden? Da die Kohlenstoffpreise weltweit unterschiedliche Niveaus erreichen (mit Europa an der Spitze), spricht einiges für Letzteren.

Kurz gesagt, wir brauchen einen gerechten, glaubwürdigen und zuverlässigen Kohlenstoffmarkt mit einem hohen Maß an Integrität. Er muss mit immer ehrgeizigeren nationalen Beiträgen verknüpft werden. Die „Obergrenze“ ist der Schlüssel. Darüber hinaus muss das System über ein glaubwürdiges Handelssystem bzw. einen glaubwürdigen Markt zu realen Emissionsreduktionen führen, die sich u.a. durch Zusatzeffekte, Überprüfbarkeit, soziale Gerechtigkeit und keine Doppelzählungen auszeichnen.

<sup>1 Im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems (EU ETS) erhalten Industrieanlagen, bei denen ein erhebliches Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen besteht, eine Sonderbehandlung zur Förderung ihrer Wettbewerbsfähigkeit. „Carbon Leakage“ bezieht sich auf die Situation, die eintreten kann, wenn Unternehmen aus klimapolitischen Kostengründen ihre Produktion in andere Länder mit laxeren Emissionsbeschränkungen verlagern. Dies könnte zu einem Anstieg ihrer Gesamtemissionen führen. Das Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen kann in bestimmten energieintensiven Industrien höher sein. (Quelle: EC).

2 Nach Angaben von Frank Timmermans, Vizepräsident der Europäischen Kommission.

3 Quelle: International Emissions Trading Association.

4 Quelle: Internationale Energieagentur.

5 Quelle: World Resources Institute.

6 Nebenbemerkung: Aufgrund der Komplexität wurde Artikel 6 erst am letzten Morgen der Pariser Verhandlungen im Jahr 2015 vereinbart.</sup>