Ein EU-chinesisches Abkommen für eine vergangene Ära

Auf dem Papier haben die EU-Verhandlungsführer gewisse Fortschritte in wichtigen Bereichen wie dem Marktzugang, der Liberalisierung von Investitionen und der nachhaltigen Entwicklung gemacht. Doch kann ein inkrementelles bilaterales Abkommen wie das CAI die wirtschaftlichen Beziehungen zum heutigen China wirklich regeln?

Natürlich hat sich die EU einen Marktzugang in wichtigen Sektoren – darunter bei Elektrofahrzeugen, Cloud-Computing, Finanzdienstleistungen und im Gesundheitswesen – gesichert, und zwar weitgehend durch die Lockerung von Eigenkapitalbeschränkungen. Doch wurden detaillierte Anhänge des Abkommens bisher noch nicht veröffentlicht, und es bleibt abzuwarten, wie viele dieser Zusagen völlig neu sind. Womöglich kodifiziert das Abkommen weitgehend Schritte zur Ausweitung des Marktzugangs, die China im Rahmen eigener Investitionsgesetze und -verordnungen oder ad hoc ohnehin schon ergriffen hatte.

Zudem bilden Eigenkapitalbeschränkungen zwar eine formidable Barriere für den Marktzugang, aber beileibe nicht die einzige. Ausländische Unternehmen stehen häufig vor einer ganzen Reihe regulatorischer Hürden, die sie nur durch Genehmigungen zahlreicher staatlicher chinesischer Behörden überwinden können. Das ist häufig ein zeitraubender und frustrierender Prozess. Laut der jüngsten, im vergangenen Frühjahr durchgeführten Umfrage des US-China Business Council ist die Beschaffung von Lizenzen und verwandten Genehmigungen die sechstgrößte Herausforderung, vor der in China tätige amerikanische Unternehmen stehen.

So oder so ist der Inhalt des CAI nur ein Teil der Geschichte: China hält seine bilateralen Zusagen häufig nicht ein. Australien ist ein Musterbeispiel hierfür. Trotz eines umfassenden bilateralen Freihandelsabkommen hat China kürzlich Importbeschränkungen für eine Reihe australischer Produkte, darunter Wein, Gerste und Kohle, erlassen; Grund dafür waren im Wesentlichen politische Unstimmigkeiten. (So hat China sich etwa an der Entscheidung Australiens zum Ausschluss des chinesischen Großkonzern Huawei vom australischen 5G-Netz und auch an Australiens Forderung nach einer unabhängigen Untersuchung der Ursprünge der COVID-19-Pandemie gestört.)

Australien ist kein Einzelfall. Nach der Endscheidung Südkoreas im Jahre 2016, auf seinem Boden ein amerikanisches Raketenabwehrsystem zu stationieren, verhängte China trotz des im Vorjahr in Kraft getretenen bilateralen Freihandelsabkommens schwere Wirtschaftssanktionen. Wenn die chinesischen Behörden keine Hemmungen haben, ihre Handelszusagen zu brechen, warum sollte man sich dann um diese bemühen?

Der Versuch des CAI, den durch den pragmatischen Ansatz der chinesischen Regierung beim Wirtschaftsmanagement verursachten Marktverzerrungen zu begegnen, ist ähnlich fragwürdig. Da chinesische Unternehmen hohe Subventionen und sonstige staatliche Finanzhilfen erhalten, ist es für ausländische Unternehmen inzwischen immer schwieriger, mit chinesischen Firmen zu konkurrieren. Dies gilt für China selbst ebenso wie für Drittländer.

Dieser Trend dürfte sich fortsetzen. Im Juli versprach der chinesische Präsident Xi Jinping, die „Finanzunterstützung für Marktakteure zu verstärken“; staatseigne Unternehmen „sollten eine führende Rolle dabei spielen, nach- und vorgelagerte Unternehmen jeder Art zu fördern“.

Um diesen Verzerrungen zu begegnen, enthält das CAI Bestimmungen zur Stärkung der Transparenz dienstleistungsbezogener Subventionen. Doch sein Mechanismus zur Diskussion anderer schädlicher Subventionen – bezüglich welcher mit die größten Probleme bestehen – ist nicht durchsetzbar.

Auch sind die Regeln des CAI zu staatseigenen Unternehmen zwar stärker als die der Welthandelsorganisation, doch bleiben sie weit hinter denen im TPP11-Abkommen (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership) zurück. Robustere Bestimmungen in diesen Bereichen sind unverzichtbar, um Handels- und Investitionsabkommen egal welcher Art mit China sinnvoll zu machen.

Die letzte entscheidende Schwäche des CAI betrifft die arbeitsrechtlichen Bestimmungen im Abschnitt zur nachhaltigen Entwicklung. Insbesondere hat China nur ein vages und nicht durchsetzbares Versprechen abgegeben, „anhaltende und nachhaltige Bemühungen“ zur Ratifizierung der beiden einschlägigen ILO-Abkommen zur Zwangsarbeit zu unternehmen.

Machen wir uns nichts vor: Angesichts von Chinas hochgradig zentralisiertem Staatsapparat könnte seine Führung die ILO-Abkommen rasch ratifizieren. Sie will es schlicht nicht. Die chinesische Führung widersetzt sich konsequent internationalen Verpflichtungen, die Vor-Ort-Inspektionen zulassen würden, einschließlich solcher in Reaktion auf die zunehmend düsteren Berichte über Zwangsarbeit durch uighurische Muslime in Xinjiang.

Die Frage der Zwangsarbeit war laut Berichten die letzte, die bei den CAI-Verhandlungen geregelt wurde; es scheint also klar, dass der Abschluss der Vereinbarung ein Nachgeben der EU bei dieser wichtigen Menschenrechtsfrage erfordert hat. Und wofür? Dieses bescheidene inkrementelle Abkommen wird Europa nur begrenzte wirtschaftliche Vorteile bringen.

Vielleicht wäre das CAI 2013, zu Beginn der Verhandlungen, sinnvoll gewesen. Doch es ist mit Sicherheit nicht geeignet, der heute von China ausgehenden Herausforderung für die Weltwirtschaft zu begegnen. Im Gegenteil: Es könnte Chinas Position bei der Abwehr internationaler Forderungen nach echten Reformen stärken. Schließlich wurde es unmittelbar vor dem Amtsantritt von US-Präsident Joe Biden geschlossen, und das, obwohl Bidens Team seine Besorgnis signalisierte. In diesem Sinne könnte es die Bemühungen der neuen US-Regierung zum Aufbau einer Koalition gleichgesinnter Länder mit dem Ziel, den von China ausgehenden Herausforderungen zu begegnen, erschweren.

Bestenfalls kommt das CAI zu spät und bietet zu wenig. Dasselbe gilt für die von der Regierung Donald Trumps vereinbarte „erste Teileinigung“ beim Handel, die vor einem Jahr in Kraft getreten ist. Statt die kritischen Fragen staatlicher Subventionen und der marktverzerrenden Rolle staatseigener Unternehmen anzugehen, erklärte die Trump-Regierung, diese würden in der nächsten Phase der Verhandlungen behandelt – die dann nie begann.

Bei der Entscheidung darüber, ob sie dem CAI zustimmen, sollten das Europäische Parlament und die EU-Mitgliedstaaten sehr genau über Chinas bisherige Bilanz bei der Missachtung seiner Handels- und Investitionszusagen, der informellen, undurchsichtigen Beschneidung des Marktzugangs ausländischer Unternehmen und seinen unverfrorenen Verstößen gegen die Menschenrechte nachdenken. Eine solche ehrliche Bewertung würde zu einer klaren Schlussfolgerung führen: Bilaterale Vereinbarungen reichen nicht aus.

Es ist nach vier Jahren Trump’scher „America First“-Politik verständlich, dass einige in der EU zeigen wollen, dass der Block über die „strategische Autonomie“ verfügt, eigenständig zu handeln. Doch soweit die Geschichte irgendeinen Anhaltspunkt bietet, kann keine einzelne Wirtschaft China zwingen, seine problematischsten Verhaltensweisen – von überzogenen Subventionen und industriellen Überkapazitäten bis hin zu Menschenrechtsverstößen – zu ändern. Ein gemeinschaftlicher, in einer effektiven transatlantischen Zusammenarbeit wurzelnder Ansatz bietet zumindest eine reelle Chance.

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