Das Argument für eine US-Bundessteuerbehörde

In den USA hat das durch die massive Steuersenkung von Präsident Donald Trump im Jahr 2017 erzeugte Zuckerhoch seinen Höhepunkt erreicht und nimmt nun rapide ab, ohne den versprochenen Investitionsboom auszulösen. In Europa droht die anhaltende Brexit-Farce mit schweren wirtschaftlichen Störungen, ja sogar Chaos, wenn das Vereinigte Königreich nicht in der Lage ist, ein Abkommen mit der Europäischen Union abzuschließen, bevor es Ende Oktober die EU verlässt. Und in China verlangsamt sich das Wachstum unverkennbar.

Hinter all diesen Problemen verbirgt sich der Handelskrieg des „Zollmanns Trump”, der Ökonomen dazu veranlasst hat, schon für das nächste Jahr eine Rezession befürchten. Normalerweise würden sich Regierungen, die mit einem wirtschaftlichen Abschwung konfrontiert sind, zuerst auf die Geldpolitik konzentrieren und sich darauf verlassen, dass die Zentralbanken die Zinssätze senken, in der Hoffnung auf mehr Kredite und Ausgaben. Doch die Instrumente, mit denen die Geldpolitiker seit langem zur Stabilisierung der Märkte beitragen, scheinen der Aufgabe nicht mehr gewachsen zu sein. Es ist an der Zeit, über einen neuen Ansatz für das volkswirtschaftliche Management nachzudenken.

Vor einem Jahrzehnt wurden die globalen Zinssätze drastisch gesenkt, um die Bedrohung durch die Finanzkrise abzuwenden. Aber 11 Jahre danach haben sich die Zinsen immer noch nicht wieder erholt. In allen entwickelten Volkswirtschaften bleiben sie auf historisch niedrigem Niveau - und im Falle der Schweiz, der Eurozone und Japans liegen sie sogar unter Null. Das bedeutet, dass die großen Zentralbanken wenig bis gar keinen Platz für neue Kürzungen haben werden, auf die sie sich normalerweise verlassen würden.

Die Zentralbanker haben daher begonnen, die Fiskalpolitik aufzufordern, mehr zu tun. Wie der US-Notenbankchef Jerome Powell kürzlich sagte: „Es ist nicht gut, dass die Geldpolitik das Hauptspiel der Stadt ist, geschweige denn das einzige Spiel der Stadt.” In der Praxis würde eine stärkere Rolle der Fiskalpolitik bedeuten, dass Steuersenkungen und Ausgabenerhöhungen im Falle eines weiteren Abschwungs mit Zinssenkungen einhergehen würden.

Aber es gibt ein Problem mit diesem Ansatz: die Politik. Während die meisten Zentralbanken formell unabhängig und daher nicht verpflichtet sind, direkte Aufträge von Mandatsträgern entgegenzunehmen, genießen die Verantwortlichen der Finanzpolitik diesen Luxus nicht. Die Haushaltspläne werden von Politikern erstellt, die sich naturgemäß um ihre Wiederwahlchancen sorgen. Wie können sie defizitfinanzierte Ausgaben rechtfertigen, die die Staatsverschuldung erhöhen würden? Würde man ihnen nicht mindestens Unverantwortlichkeit vorwerfen?

Die meisten Experten sind sich inzwischen einig, dass das Konjunkturprogramm 2009 des ehemaligen US-Präsidenten Barack Obama eine entscheidende Rolle bei der Erholung der -Wirtschaft nach 2008 gespielt hat. Aber es kam die Demokraten teuer zu stehen: sie verloren die Halbzeitwahlen 2010. Sollte eine expansive Fiskalpolitik wieder erforderlich sein, werden die gewählten Vertreter vor den möglichen Konsequenzen zurückschrecken.

Aber was wäre, wenn die Fiskalpolitik so entpolitisiert wäre wie die Geldpolitik? Eine unabhängige Behörde mit einem klar umrissenen Spektrum an finanzpolitischen Befugnissen könnte frei und proaktiv auf Konjunkturschwankungen reagieren. Wie eine unabhängige Zentralbank könnte eine Bundessteuerbehörde mit politisch ungebundenen Fachleuten besetzt sein, die innerhalb der gesetzlich festgelegten Grenzen arbeiten. Letztendlich wäre sie den gewählten Beamten gegenüber immer noch voll rechenschaftspflichtig, aber sie wäre in der Lage, wichtige Haushaltsentscheidungen viel schneller zu treffen, als es heute möglich ist.

Sicherlich gäbe es wenig Raum für eine neue delegierte Behörde, zusätzliche Mittel zu beantragen. Schließlich ist der größte Teil der Ausgabenseite des Haushalts nicht diskretionär bzw. relativ gebunden und daher kurzfristig schwer zu starten oder zu stoppen. Auf der Einnahmenseite könnte eine Bundessteuerbehörde jedoch durch die Instrumente Steuern und Transfers ziemlich viel erreichen. Übergeordnetes Ziel wäre es, die Quellensteuersätze und Transferzahlungen nach Bedarf am Rand zu variieren, so wie die Zentralbanken mit den Zinssätzen verfahren.

Bei der Schaffung einer solchen Agentur würden die politischen Behörden grundlegende Ziele und Parameter festlegen, und die gewählten Beamten würden weiterhin eine aktive Aufsicht ausüben, um ein verantwortungsvolles Verhalten sicherzustellen. Aber innerhalb ihrer gesetzlichen Grenzen wäre die Agentur befugt, zeitnahe Anpassungen der Einnahmen der Regierung als Reaktion auf sich ändernde wirtschaftliche Bedingungen vorzunehmen.

Der Umfang der möglichen Anpassungen könnte im Voraus im Rahmen des jährlichen Haushaltsverfahrens vereinbart werden, so dass die Bundessteuerbehörde die alleinige Befugnis hat, Umfang und Zeitpunkt der spezifischen Änderungen festzulegen. Alternativ könnte der Agentur ein größerer Spielraum eingeräumt werden, um solche Entscheidungen selbst zu treffen, sofern der Gesetzgeber nicht innerhalb einer bestimmten Frist ein Veto einlegt. Auf jeden Fall gibt es viele Möglichkeiten, demokratische Rechenschaftspflicht mit entpolitisierter Politik in Einklang zu bringen.

Unnötig zu sagen, dass die gleichen Einwände, die für die Unabhängigkeit der Zentralbank gelten, gegen eine Bundessteuerbehörde erhoben würden. Aber es ist nichts Ungewöhnliches daran, dass repräsentative Regierungen Schlüsselbereiche der Politikgestaltung an Fachleute delegieren. Es gibt immer Kompromisse zwischen demokratischem Vorrecht und technokratischer Notwendigkeit, und verschiedene Länder ziehen unterschiedliche Grenzen zwischen den beiden Bereichen.

In den USA stellt niemand die Legitimität unabhängiger Behörden wie der Securities and Exchange Commission oder der Food and Drug Administration in Frage. Es gibt keinen Grund, warum eine autonome Finanzbehörde nicht in ähnlicher Weise arbeiten könnte. Solange ihr Mandat sorgfältig beschrieben und ihre Tätigkeit genau überwacht wird, ist eine Bundessteuerbehörde eine Idee, die es wert ist, in Betracht gezogen zu werden.

Benjamin J. Cohen, Professor für Internationale Politische Ökonomie an der University of California, Santa Barbara, ist der Autor von Currency Power: Understanding Monetary Rivalry.

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