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EU-Bankenaufsicht

Banken
EU-Bankenunion - Besser schnell als gründlich
08/2012
Bernhard Speyer
DB Research (Website)

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Stabiles und vertrauensbildendes Rahmenwerk für Europas Finanzmärkte ist nötig, darf aber nicht übereilt vollzogen werden. Bankenunion setzt Elemente einer politischen Union voraus und ist kein Ersatz dafür.

07.09.2012 | 13:09 Uhr

In der Abschlusserklärung des Euro-Gipfels zum Thema Finanzaufsicht bekräftigten die Mitglieder des Währungsgebietes, „dass es von ausschlaggebender Bedeutung ist, den Teufelskreis zwischen Banken und Staatsanleihen zu durchbrechen.“ Die EU-Kommission werde in Kürze einen Vorschlag für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus unterbreiten. Weiter heißt es: „Sobald unter Einbeziehung der EZB ein wirksamer einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebietes eingerichtet worden ist, hätte der ESM nach einem ordentlichen Beschluss die Möglichkeit, Banken direkt zu rekapitalisieren.“ Nach Ansicht von Bernhard Speyer, Autor der Studie „EU-Bankenunion – Besser gründlich als schnell“ im Auftrag von DB Research, ist die zugrundeliegende Begründung für eine solche Bankenunion von fundamentaler Natur: „Integration des Binnenmarktes, Finanzstabilität sowie Aufsicht auf nationaler Ebene stellen eine ‚impossible trinity‘ (‚unmögliche Dreieinigkeit‘) dar, was bedeutet, dass die drei Ziele nicht gleichzeitig erreicht werden können.“ Mit einer Bankenunion soll also die Finanzstabilität auf Basis effektiver Aufsichts- und Krisenmanagementsysteme sowie der Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen bewahrt und Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt vermieden werden. „Eine Bankenunion würde die Bedeutung europaweit operierender Finanzinstitute fördern und damit die Integration der europäischen Finanzmärkte sowie, als Konsequenz, die Stabilität des europäischen Finanzsystems sowie die der Währungsunion stärken“, ist Speyer überzeugt.

Welche Rolle spielt die EZB?

Aufgrund der organisatorischen und institutionellen Struktur einer möglichen EU-weiten Bankenaufsicht, seien für verschiedene sehr grundlegende Themenbereiche Entscheidungen zu treffen. Speyer hält es für unrealistisch, dass die Mitgliedstaaten in der Lage sein werden, innerhalb einiger Monate eine europäische Bankenaufsicht zu etablieren. „Die offensichtlichste Frage ist die, welche Institution mit der Rolle des paneuropäischen Bankenaufsehers betraut werden sollte“, meint Speyer. Für ihn gibt es drei Optionen: Die Aufsichtskompetenzen könnten entweder an die EZB übertragen werden oder an eine Behörde auf EU-Ebene – hier würde sich die bereits existierende European Banking Authority (EBA) anbieten – oder die EBA erhalte die Aufsichtskompetenzen, aber die EZB werde in irgendeiner Form in die Finanzaufsicht eingebunden. Speyers Favorit ist die dritte Option. Denn es gebe einige gute Gründe, die EZB in angemessener Weise einzubeziehen: „Zum einen ist es unmöglich, in einem instabilen Finanzsystem langfristig monetäre Stabilität zu gewährleisten. Zum anderen haben Zentralbanken offensichtlich eine zentrale Rolle im Krisenmanagement inne.“ Finanzaufsichtsbehörde und Zentralbanken sollten daher in einem engen Dialog stehen.

Ein weiteres zur Entscheidung anstehendes Thema ist der geografische Geltungsbereich des geplanten EU-Aufsichtsmechanismus. „Die Zielsetzung der Bewahrung der Finanzstabilität in einem verflochtenen Finanzmarkt sowie der Erhaltung des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen machen es erforderlich, dass als geografischer Geltungsbereich die gesamte EU-27 gewählt wird“, sagt Speyer. Zudem sollte die Struktur des Systems föderal sein: „Ähnlich wie beim Europäischen System der Zentralbanken (ESZB) und in Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip würde eine solche föderale Struktur die bestehenden nationalen Aufsichtsbehörden sowie eine neue Institution auf EU-Ebene umfassen“, begründet Speyer diese Forderung.  Kleine und auf den Heimatmarkt konzentrierte Institute würden weiterhin durch die nationalen Behörden beaufsichtigt, welche auf Basis eines gemeinsamen Regelwerks und unter Oberaufsicht der europäischen Behörde agieren würde. Diese europäische Behörde solle direkte Durchgriffsrechte auf die nationale Ebene erhalten und im Falle von Konflikten zwischen nationalen Regulierungsbehörden als letzte Instanz für die Interpretation und Umsetzung der EU-Finanzmarktregulierung zuständig sein.

Übertragung von Spuveränitätsrechten auf EU-Ebene ist unumgänglich

Mit der Bankenunion soll das Scheitern von Finanzinstituten schon im Vorfeld verhindert werden. Sollten Insolvenzen dennoch erfolgen, sollen Optionen eröffnet werden, wie damit in geordneter Form umzugehen und dabei die Verwerfungen für die Gesamtwirtschaft so gering wie möglich zu halten sind. „Im Gegensatz zu bisweilen zu hörenden Kommentaren verfolgt die Bankenunion nicht das Ziel, das Geld von Steuerzahlern oder Sparern für die Rettung angeschlagener Banken zu verwenden“, beruhigt Speyer. Das wichtigste Prinzip des Abwicklungsregimes sei, dass die Kosten der Sanierung oder Abwicklung angeschlagener Banken von Eigentümern und Gläubigern getragen werden. Da Finanzaufsicht untrennbar mit der Ausübung staatlicher Gewalt verbunden sei, müssten die Aufsichtsbefugnisse sowohl genau definiert als auch einer rechtlichen Überprüfbarkeit und angemessenen Rechenschaftspflicht unterworfen sein. „Die Einrichtung einer paneuropäischen Aufsichtsbehörde ist damit logischerweise an die Übertragung von Souveränitätsrechten auf die EU-Ebene geknüpft“, so Speyer. Da eine solche Finanzaufsicht damit zwangläufig an die Frage staatlicher Souveränität geknüpft ist, könne eine Bankenunion kein Ersatz für eine politische Union sein, sondern setze diese vielmehr voraus. „Aus diesem Grunde ist es auch wahrscheinlich, dass die Errichtung sinnvoller europaweiter Aufsichtsstrukturen eine Änderung des EU-Vertrages erforderlich macht“, erwartet der Autor. Für ihn stellt die Bankenaufsicht ein ambitioniertes Projekt mit erheblichen Auswirkungen auf die Stabilität des Finanzsektors, auf Finanzstrukturen, Haftungsfragen und sogar die Zukunft der EU dar. Da Finanzaufsicht ein sensibles Thema ist, sei das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Stabilität und Integrität des Finanzsystems entscheidend für das reibungslose Funktionieren der Finanzmärkte. Speyer warnt jedoch vor überstürztem Handeln: „Das Projekt der Bankenunion darf angesichts der Komplexität des Themas und der potenziellen Auswirkungen von Fehlentscheidungen nicht übereilt werden, sondern muss stetig und sorgfältig vorangetrieben werden, wobei auf einen angemessenen Konsultationsprozess sowie eine Folgenabschätzung Wert zu legen ist.“ Es sei wichtiger, nach Jahren der Verzögerung nun wenigstens am Ende doch noch ein geeignetes System zu schaffen, als rasch vermeintliche politische Erfolge vorzuzeigen.

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