Research Altersvorsorge: Braucht Deutschland den Staatsfonds?

1. Was ist ein Staatsfonds?

2. Welche Verwaltungsformen gibt es?

3. Finanzierung von Staatsfonds

4. Der ideale Staatsfonds: Das Norwegische Modell für Deutschland

5. Gegenargument: Die Besonderheit der bundesdeutschen Wirtschaft

1 Was ist ein Staatsfonds

Ein Staatsfonds ist ein Fonds, der Kapital im Auftrag eines Staates verwaltet und investiert: er legt öffentlich generiertes Geld  an den Märkten zur Vermögensbildung an. Bönke und Harnack (2017: 9f.) unterscheiden - je nach Zielfunktion des Sondervermögens - grundsätzlich vier Formen von Staatsfonds: Pensionsfonds, Rücklagen- und Sparfonds, direkte Ausschüttungsfonds sowie Infrastruktur- und Investitionsfonds. Die folgenden Angaben entstammen überwiegend ihrer von der Bertelsmann-Stiftung in Auftrag gegebenen Studie.

1.1 Entwicklungs-, Infrastruktur- und Investitionsfonds
Ziel dieser Form des Staatsfonds ist die Standortförderung. Volkswirtschaften, die – wie die Bundesrepublik – arm an Rohstoffen sind, brauchen Innovationen, um ihre Wirtschaftskraft zu erhalten. Eine funktionierende Infrastruktur gilt hierfür als Grundvoraussetzung. Einfaches Beispiel: Was nützen die neuesten Tesla E-LKWs, wenn es keine Straßen gibt, auf denen sie fahren könnten. Die Entwicklung neuer Technologien durch Investitionen in Forschung und Entwicklung gehört ebenso zu den Maßnahmen der Standortsicherung, die ein Staatsfonds tragen könnte. Daneben kann der Fonds auch nationale Schlüsselunternehmen vor ausländischer Übernahme schützen, oder wirtschaftliche Transformationsprozesse unterstützen. 

1.2 Direkte Ausschüttungsfonds
Der Ausschüttungsfonds ist als finanzpolitisches Instrument für die wachsende Unzulänglichkeit des Arbeitsmarktes gedacht. Da der Arbeitsmarkt zunehmend weniger in der Lage scheint, Wohlstand und Teilhabe in gesundem Maße zu verteilen, wird ein Staatsfonds hier als Kompensation genutzt. Seine Erträge können, zusätzlich zu den Lebenseinkommen, als staatliche Transferleistungen an die Bürger ausgeschüttet werden. Ein populäres Konzept, das in weniger im Zusammenhang mit dem Staatsfonds genannt wird, ist das bedingungslose Grundeinkommen. Auf diese Weise könnten auch die knapp 50 % der deutschen Haushalte, die über kein oder kaum Vermögen verfügen für mehr Wachstum sorgen. 

1.3 Rücklagen- und Sparfonds
Ein Rücklagen- und Sparfonds dient nicht der Reallokation in der Gegenwart, sondern zielt auf die intergenerationelle Umverteilung. Es soll sichergestellt werden, dass der Wohlstand auch für nachfolgende Generationen garantiert ist. Finanziert werden könnte ein solcher Fonds nach dem Entwurf von Gros und Mayer (2012) über Deutschlands Leistungsbilanzüberschüsse. 

1.4 Pensionsfonds
Funktion des Pensionsfonds ist die staatlich gestützte Sicherstellung der Altersversorgung. Er dient als kapitalgedeckte Rücklage des Rentensystems und stellt ein Mittel dar, das Umlagesystem zu entlasten, bzw. private Altersvorsorgesysteme zu ersetzen und zu unterstützen. Ein Vorteil des Pensionsfonds ist, dass er die Beitragszahler des umlagefinanzierten Rentensystems entlastet.

2 Verwaltungsformen 

2.1 Managermodell
Bönke und Harnack machen zwei Formen von Organisationsmodellen aus (2017: 18f.): Sie unterscheiden zwischen dem Managermodell und dem Investmentgesellschaftsmodell. Bei einer Verwaltung über das Managermodell erteilt die rechtlich zuständige Institution ein Mandat an einen Vermögensverwalter.Bei Staatsfonds kann dies einmal die Zentralbank sein, die vom Finanzministerium beauftragt wird. Eine andere Alternative ist die Gründung eines eigenständigen Verwaltungsorgans bspw. in Form einer staatlichen Investmentgesellschaft. Die dritte Möglichkeit besteht in der Vergabe des Verwaltungsmandats an externe Fonds- oder Wealth-Manager.

2.2 Investmentgesellschaftsmodell
Der Staat kann allerdings auch eine eigenständige Investmentgesellschaft gründen, und ihr nicht nur das Verwaltungsmandat übertragen, sondern sie als rechtmäßigen Besitzer des Fondsvermögens einsetzen. Auf diese Weise werden Rechtsperson und operative Verwaltung in einer Organisation vereint. 

3 Finanzierung

3.1 Rohstoffbasierte Finanzierung
Die Mehrheit der weltweit aktiven Staatsfonds wird derzeit über die Erschließung von Rohstoffquellen finanziert. Nach Bönke und Harnack (2017: 19) beträgt die Quote gut 57 %. Die Erlöse aus dem Verkauf von Rohstoffvorkommen werden zur Auflegung, Finanzierung und Bildung des Fondsvermögens genutzt. Sie ermöglichen auf diese Weise eine Kapitalakkumulation für Zeiten, in denen die Rohstoffvorkommen der nationalen Wirtschaft erschöpft sind. 

3.2 Nicht rohstoffbasierte Finanzierung
Bei dieser Finanzierungsform werden Devisen- bzw. Goldreserven, Exportüberschüsse, die Ausgabe von Staatsanleihen oder Steuergelder zum Aufbau des Fondsvermögens herangezogen. 

4 Der "ideale" Staatsfonds: Das Norwegische Modell

Ideales Vorbild für einen Staatsfonds ist nach der Überzeugung von Bönke und Harnack (2017) der norwegische Staatsfonds. Der norwegische Staatsfonds weist folgende Merkmale auf, welche die beiden Forscher als essentiell für eine erfolgreiche Entwicklung eines deutschen Staatsfonds erachten. Sie plädieren dafür, dieses Modell für Deutschland zu verwenden.  

4.1 Regierungsunabhängige Organisation
Das norwegische Finanzministerium hat der norwegischen Zentralbank das Verwaltungsmandat für den Fonds übertragen. Analog, so Bönke und Hernack, sollte ein deutscher Staatsfonds von der Deutschen Bundesbank gemanagt werden, da sie bereits über Erfahrungen im Fondsmanagement verfüge. 

4.2 Einhaltung von Transparenzrichtlinien
Bei der Einhaltung von Richtlinien wie den Santiago Principles (GAPP), die ein Höchstmaß an Transparenz vorschreiben und den Staatsfonds dazu verpflichten, mit seinen Investitionen keine politischen oder strategischen Ziele zu verfolgen, hat der norwegische Staatsfonds Höchstbewertungen erhalten. Gleiches müsse auch bei einem Deutschen Staatsfonds umgesetzt werden. Eine unabhängige Ethikkommission könnte hierzulande die Investitionsentscheidungen überwachen (ebd.)

4.3 Ertragsverwendung
Bei dem norwegischen Idealfonds wird lediglich die erwirtschaftete Rendite für den Staatshaushalt verwendet. Das Fondsvermögen bleibt somit erhalten. Eine solche Deckelung fordern Bönke/Harnack (ebd.: 22) auch für Deutschland. Sie solle zudem gesetzlich festgeschrieben werden.

4.4 Investitionsbeschränkung
Den norwegischen Kapitalverwaltern sind Investitionen im eigenen Land untersagt, um der inländischen Rezession entgegenzuwirken und den Fonds immun gegenüber heimischen Wirtschaftskrisen zu halten. Zudem beuge die Investitionsstrategie „Vetternwirtschaft und Korruption“ (ebd.: 21) vor. Diese Prinzipien sollten aus denselben Gründen auch in Deutschland umgesetzt werden.

Die Autoren: „Das weltweit von Staatsfonds gehaltene Vermögen wächst. Ein Staatsfonds bietet also grundsätzlich die Möglichkeit, an steigenden Kapitaleinkommen zu partizipieren.“ (Bönke Harnack 2017: 21).

5 Die Besonderheit der bundesdeutschen Wirtschaft

Helmut Reisen, emeritierter Titularprofessor an der Universität Basel, Assoziierter Wissenschaftler am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik und Mitglied im entwicklungs- ökonomischen Ausschuss des Vereins für Sozialpolitik, hält einen deutschen Staatsfonds nach norwegische Modell nicht für tragfähig.  

In einem Artikel auf der Internetplattform „Ökonomenstimme“ argumentiert er gegen die Etablierung eines Staatsfonds mit der Funktion eines Pensions- bzw. Rücklagen- und Sparfonds. Weder sei der Fonds in der Lage nachhaltig für intergenerationelle Gerechtigkeit zu sorgen, noch dem umlagefinanzierten Rentensystem überlegen, so Reisen. Im Gegenteil: der Staatsfonds würde die strukturelle Ineffizienzen der deutschen Wirtschaft weiter begünstigen und fortschreiben.

Der Grund liege in der Besonderheit der deutschen Wirtschaft, die sich von der Situation Norwegens unterscheide. Deutschland sei ein Land, das Spar- und Exportüberschüsse durch einheimische “Investitions- und Verbrauchsdefizite“ bilde. Es sei mit einem Leistungsbilanzüberschuss von 268 Mrd. Euro (2016) Weltmeister im Nettokapitalexport. Diese Überschüsse seien struktureller Natur.

Kennzeichen dieser Volkswirtschaft sei ihre “dynamische Ineffizienz”. Dies bedeute, die Bruttoanlageerträge liegen dauerhaft unter den Bruttoanlageinvestitionen. Anders ausgedrückt: Der deutsche Finanzsektor entziehe der Volkswirtschaft Ressourcen. 

Ein Grund dafür liege in der Akkumulation von Kapital bei einigen Wenigen. Diese “exzessive” Kapitalakkumulation führe dazu, dass die Investitionseinkünfte unter dem Investitionsaufwand liegen. In der Folge sinke die Sparquote und damit der verfügbare Kapitalstock. Das bedeutet, dass die Volkswirtschaft ineffizient funktioniere – sie verliert durch eine Operation Kapital, die eigentlich dazu diene, es zu generieren. Falle zusätzlich das Wirtschaftswachstum höher aus, als der Kapitalertrag aus Mieten, Dividenden, Gewinnen etc. dann sei ein kapitalgedecktes Rentensystem einem umlagefinanzierten System unterlegen.

Zwar habe Piketty (2013) bewiesen, dass die Kapitalertragsrate in der Regel höher ausfällt, als das Wachstum der Produktion, solange es keinen Krieg gibt, oder die Steuerlast zu hoch ist. Seiner Studie hätten aber andere Rahmenbedingungen zu Grunde gelegen. Heute gälten diese Bedingungen nicht mehr. Er zitiert nach Godhard und Pradhan (2017) drei Zukunftstrends. Erstens werde die Alterung der Weltbevölkerung zunehmen, während die Weltbevölkerung zugleich schrumpfe. Dies führe dazu, dass sich die Löhne nach oben entwickeln werden. Zweitens werde es wegen der Wohlstandsentwicklung im Globalisierungsprozess einerseits eine Preisinflation für arbeitsintensive Güter geben. Und schließlich würden börsengehandelte Assets künftig an Wert verlieren. Einen dritten Trend macht er in der Umkehr der Entwicklung von Faktorrelationen aus. Der Kapitalquotient in der Produktion werde steigen, die Kapitalrenditen dagegen sinken. Reisen geht  davon aus, dass die zukünftige Reallohnentwicklung höher ausfallen werde, als die zukünftige Kapitalrendite. Da zudem beide Systeme, sowohl das kapitalgedeckte, als auch das umlagefinanzierte in vergleichbarem Umfang unter dem demografischen Wandel zu leiden hätten, schließt Reisen, die lohnbasierte, umlagefinanzierte Altersvorsorge sei effizienter, als ein System, das über einen deutschen Staatsfonds finanziert wird. 

Quellen:    
Reisen, Helmut (2017). Staatsfonds für Deutschland? URL: http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2017/10/ein-staatsfonds-fuer-deutschland/ Stand: 22.11.2017

Bönke, Harnack (2017): Ein Staatsfonds für Deutschland? Grundüberlegungen und internationale Vorbilder. Bertelsmann Stiftung. URL:  https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/BSt/Publikationen/GrauePublikationen/NW_Ein_Staatsfonds_fuer_Deutschland.pdf Stand: 22.11.2017

Thomas Piketty (2013), Le capital au 21e siècle, Editions Seuil, Paris. In deutscher Übersetzung idem (2015), Das Kapital im 21. Jahrhundert, C.H. Beck, Stuttgart

Charles Goodhart and Manoj Pradhan (2017), Demographics will reverse three multi-decade global trends, BIS Working Paper No. 656, Bank for International Settlements, Basel


(DW)